摘要：隨著新型城鎮化和工業化進程的加快,土地的供需日益緊張，城市土地資源的稀缺性與農村用地的粗放性，使得征收集體土地成為國家獲得土地發展公共事業、擴大城市規模的主要途徑。全國各地時不時發生的集體土地上房屋征收悲劇已經深深觸動了政府和民眾的神經，成為影響社會和諧的一大因素。本文從集體土地的歷史淵源、集體土地征收補償標準現狀，對集體土地征地補償標準從制度方面、評估技術方法進行了分析，并提出要破解集體土地征收標準過低的難題，須從較高的法律層面即對《土地管理法》進行一些修改，以及在具體做法上提出一些建議和意見，以解決目前集體土地征收補償標準過低問題， 特別是在中央政府在31個市縣對集體土地流轉的改革基礎上，對集體土地的流轉進行一些徹底的改革，以避免層出不窮的征地糾紛，解放生產力，為新型城鎮化建設作出必要的貢獻具有重大的理論和現實意義。
關鍵詞：社會問題 農民土地所有權 修改《土地管理法》 集體土地自由流轉
一、征收集體土地存在的社會問題
隨著新型城鎮化和工業化進程的加快,土地的供需日益緊張，城市土地資源的稀缺性與農村用地的粗放性,使得征收集體土地成為國家獲得土地發展公共事業、擴大城市規模的主要途徑。全國各地時不時發生的集體土地上房屋征收悲劇已經深深觸動了政府和民眾的神經，成為影響社會和諧的一大因素。我國現實社會矛盾的糾紛主要集中于土地征收補償問題,而土地征收補償的核心則是征收補償標準,土地征收補償標準直接關系到廣大失地農民的權益,對于避免層出不窮的征地糾紛,具有重大的理論和現實意義。
二、集體土地的歷史淵源
解放初期的1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》中明確提出農民的土地所有制，土地改革的目的是“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路”。
1953年12月通過的《關于發展農業生產合作社的決議》并未改變農民土地所有的性質，農民仍擁有土地所有權。
1956年，全國人民代表大會通過的《高級農業生產合作社示范章程》則把農民擁有土地所有權改為合作社集體所有。其中“農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有。社員私有的生活資料和零星的樹木、家禽、家畜、小農具、經營家庭副業所需要的工具，仍屬社員私有”。而1961年6月，中共中央試行的《農村人民公社工作條例（修正草案）》使集體所有權得到進一步的強化。
新中國成立前及初期，農民對土地是擁有所有權的，由于當時的環境和政治體制情況下，在未征求農民意愿的情況下強行將農民土地所有制轉變為集體土地，這是以后多年來一直照顧農民利益而在某些方面和法律條款向農民傾斜的原因之一。
三、征收集體土地補償標準的現狀及法律規定
《土地管理法》第四十七條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。”
集體土地包括所有權和使用權，是和國有土地所有權并行的一種所有制，所有權價值理應高于土地使用權價值。
我國是實行土地所有制的二元制，即全民所有和集體所有，根據《土地管理法》第二條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。
從這個法律條文看，國有土地和集體土地的所有權價值、使用價值和交換價值應該是平等的。
從以上條款和全國各地的征地區片價來看，隨著房地產市場持續的升溫，目前征收集體土地的標準過低，特別是城鄉結合部地區，已經是一個不爭的事實。
四、集體土地征地補償標準過低的制度問題分析
1、集體土地所有權產權不完整。主要表現在處分權缺失：集體土地只有國家征用后才能出讓、轉讓，法律、法規、部門規章等條款限制集體土地的自由流轉，使集體土地不能像國有土地那樣在市場上自由流轉，必然造成集體土地價值不是市場價值。
（1）集體土地的單向流轉使集體土地的法律地位低于國有土地。
《城市房地產管理法》第九條規定：城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓。
《土地管理法》第四十三條規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。
《土地管理法》第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”。
《土地管理法》第二條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。
上述法律條文規定了集體土地可以成為國有土地，國有土地不能成為集體土地，土地所有制只能單向流轉，且集體土地大部分只能主要用于第一產業及相關配套設施，少部分用于第二產業和第三產業。
國家所有的土地主要用來國家建設，主要是第二產業和第三產業，而集體土地主要是用于農業生產及配套設施的建設，即第一產業，這樣的安排本身就會形成工業和農業的剪刀差。
（2）集體土地之間的限制性流轉條款使集體土地只能在小范圍內流轉，使集體土地作為一項財產權在轉讓時受到嚴重限制。
《土地管理法》第六十二條規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準；農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”
2004年國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》第13點中規定：“嚴禁城鎮居民在購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證”
2007年國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》第二條規定：“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有土地搞房地產開發。”
集體土地是一項財產權，在法律限制其公開、自由地轉讓時，其完整性在法律上及經濟上都存在缺陷，其價值更多停留在使用價值而非交換價值上，財產性權利被極大弱化。
2、強制性的區域劃分，使得集體土地分布在農村等經濟不發達地區，也使集體土地的價值偏低。
《土地管理法》第八條規定：“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”。城市繁華地區的土地屬于國有，而農村等偏遠地區屬于農民集體所有，但隨著城鄉一體化的推進，農村和城市土地價值在逐步縮小差距。
根據以上的分析，集體土地價值偏低的原因主要是法律、法規、部門規章等限制了集體土地與國有土地一樣的自由流動，不能自由流動，不能稱之為完全市場，也不能成為市場價值。
五、集體土地的評估方法分析
1、2016年7月4日根據中估協發〔2016〕18號文《集體土地使用權地價評估技術指引（征求意見稿）》中評估方法有收益還原法、市場比較法、成本逼近法、剩余法、公示地價系數修正法。
收益還原法是指通過估算被評估土地的未來預期收益并折算成現值，借以確定被評估土地價值的一種比較常用的土地評估方法，能夠較真實、較準確地反映土地的價格。但由于集體土地取得價值的廉價化，使得土地租金的廉價，從而造成集體土地使用權價值偏低。
市場比較法是對類似土地的已知價格作適當的修正，以此估算被評估土地的客觀合理價格或價值的方法。第一，集體土地使用權不能在城鄉之間的流轉，第二，集體土地使用權不能在城鎮居民和農民之間的流轉，第三，集體土地使用權只能在本地村民或本經濟組織中的村民之間有限制條件的流轉，以上三個因素造成集體土地使用權形成不了一個競爭充分而不受任何阻礙和干擾即完全競爭的市場，集體土地使用權價值就不是市場價值，也造成市場上的成交案例少之甚少，更造成市場比較法應用的一個難點。
成本逼近法是以取得和開發土地所耗費的各項費用之和的一種評估方法。由于取得集體土地的廉價性，使得用成本逼近法計算出來的結果也較低。
剩余法是是在估算開發完成后不動產正常交易價格的基礎上，扣除建筑物建造費用和與建筑物建造、買賣有關的專業費、利息、利潤、稅收等費用后，以價格余額來確定土地價格的一種方法。由于禁止小產權房的建造，使得小產權房的售價比國有土地上的商品房價低，因此剩余法的計算結果也比較低。
公示地價系數修正法是通過對待估宗地地價影響因素的分析，利用宗地地價修正系數，對各城鎮已公布的同類用途同級或同一區域土地基準地價進行修正，估算待估宗地客觀價格的方法。由于基準地價主要是對土地市場的管理，且是為政府征收土地稅費提供客觀依據，且好多地區的集體土地沒有建立基準地價，因此這種方法在許多地方只是一種擺設。
由于法律、法規、部門規章等條款限制集體土地的自由流轉，使集體土地不能像國有土地那樣在市場上自由流轉，必然造成集體土地價值不是市場價值。
六、中央政府所做的制度性嘗試和突破
中央也意識到法律限制自由流動造成生產要素的缺失帶來的集體土地價值偏低的問題。在2014年1月中共中央、國務院近日印發了《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》, 在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。改革農村宅基地制度，完善農村宅基地分配政策，在保障農戶宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。允許對集體土地的自由流動進行松綁試點。
緊接著，2014年12月31日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，必須堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線，堅持從實際出發，因地制宜。暫時停止實施土地管理法第四十三條和第六十三條、城市房地產管理法第九條關于集體建設用地使用權不得出讓等的規定，明確在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。這就是為集體土地的流轉做一些試點。
七、修改《土地管理法》的建議
為了保障農民集體利益及相關附屬保障功能，堅守土地公有制性質不改變、農民利益不受損的前提下，可以嘗試做以下幾方面工作：
1、對《土地管理法》及相關法律法規規章進行全面的修改，刪除集體土地限制流轉的條款，給集體土地流轉松綁，如刪除《土地管理法》第四十七條的部分條款：
“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。”
因為這個條款是造成現在補償標準過低的主要原因。
2、修改《土地管理法》第四十七條，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。”
將以上條款修改為：增加“征收集體土地的，按照被征收土地的規劃用途和原有用途價高者給予補償。”
八、其他建議
1、建議出臺《集體土地上房地產征收與補償條例》，以盡快結束征收集體土地及地上房地產無法可依的狀況。并將以下內容寫入《集體土地上房地產征收與補償條例》。
2、對集體土地使用權和除使用權之外的所有權進行分開補償。征收國有土地使用權，只是對土地使用權進行補償，所有權本身是國家的，所以不需補償，而集體土地使用權是屬于村民的，所有權是屬于村農民集體所有，有必要對集體土地所有權進行單獨補償，補償給村農民集體，由村農民集體發展經濟。
3、對集體土地使用權的補償參照國有土地使用權的價格進行補償。
城中村、三舊改造項目主要是在城市內或者在城鄉結合部，繁華度或者聚集度都比較相似或者一樣，所以按照同權同價原則對集體土地使用權按照國有土地使用權的價值進行補償完全可行。
另外，上面已經說過，由于集體土地的不可自由流轉，造成集體土地價值不是市場價值，要在市場上找成交案例是很困難的，雖然評估方法有很多，但沒有案例，評估方法就變成了空中樓閣。也可以像其他國家一樣制訂《征收法》，為《國有土地上房屋征收與補償條例》和《集體土地上房地產征收與補償條例》合并成《征收法》做一些基礎工作。
4、以房換房和空地置換房屋：在征收宅基地時，對宅基上的具有住房性質的房屋及空地，應以不低于1：1的比例進行房屋置換。
5、除了以上的提高補償標準建議外，在保護農民利益的基礎上，還可以在不限于以下方面做一些調研和嘗試：
（1）允許集體土地的自由流轉，但為了保護農民利益，在集體土地使用年限上和城鎮居民做一些區分，如是本村集體農民，土地使用年限為無限年期，而城鎮居民去農村購買集體土地，按70年的使用年限。
（2）擴大集體土地的補償范圍及增加補償方式。集體土地特別是耕地、林地等農用地，是農民賴以生存的工具，就像城鎮居民的工作一樣，如果失去土地，意味著失去工作，失去了基本的生存權，所以應該有這方面補償考慮。
九、結束語
集體土地征收補償的價值普遍過低是不爭的事實，農民為中國城市化進程已做了很大貢獻，經過改革開放30多年的大規模基礎設施建設，高速公路與國道、電氣化鐵路與高速鐵路，大型原油、成品油管道及天然氣管道，南水北調主干線等逐漸形成網絡，國家大規模線形征地需求已成過去，中國連續多年GDP保持高速增長，中國已處于工業化時代，應該為工業反哺農業作出必要的貢獻，為農業現代化進程提供必要的支持。
參考文獻：
[1] 中華人民共和國土地管理法，中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議于2004年8月28日通過。
[2] 中華人民共和國土地管理法實施條例，1998年12月27日國務院令第256號發布。
[3] 《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，中發〔2014〕1號。
[4] 《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。
[5] 原玉廷，張改枝，《新中國土地制度建設60年回顧與思考》，中國財政經濟出版社，2010年5月。
